Columnista Invitado: Félix Peña(* )adnmundo.com/Inicio/22/05/2007
Tanto en el ámbito de la Rueda Doha de la Organización Mundial del Comercio, como en la construcción del espacio regional sudamericano y en las relaciones con la Unión Europea, se está llegando a momentos de definiciones que tendrán un impacto en el futuro desarrollo del Mercosur. Tales definiciones serían más apremiantes aún, si se incluye en el espectro de los frentes externos, por ejemplo, las relaciones con los Estados Unidos y con China. Tres hechos recientes contribuyen a generar interrogantes sobre la consistencia del Mercosur en sus frentes externos más relevantes, teniendo en cuenta su carácter de proyecto estratégico multidimensional y no exclusivamente comercial. Algunos de ellos son: ¿Cómo se están articulando las posiciones de los distintos países miembros en los principales frentes de sus negociaciones comerciales externas y en relación a la integración sudamericana? ¿En tales frentes externos, cómo podrá lograrse una razonable relación entre las demandas de flexibilización de instrumentos operativos del Mercosur – tal como el arancel externo común – y la necesaria disciplina colectiva propia de cualquier proceso creíble de integración regional que tiene, por cierto, un alcance estratégico tanto político como económico? ¿En qué ámbitos institucionales del Mercosur se están debatiendo estas cuestiones? ¿Tiene la ciudadanía acceso – por ejemplo a través de las páginas Web oficiales del Mercosur y de sus países miembros – a suficiente información sobre tales debates? Tres hechos recientes acrecientan la necesidad de plantear interrogantes y, en lo posible aportar respuestas, en relación al futuro desarrollo del Mercosur. Son interrogantes relevantes tomando en cuenta que el proceso iniciado hace dos décadas, tras los acuerdos bilaterales entre la Argentina y el Brasil, y luego en 1991 con la firma del Tratado de Asunción, parecería haber entrado en una etapa de definiciones que condicionarán su futuro. Son definiciones relacionadas tanto con sus objetivos y modalidades operativas como, en particular, con las relaciones económicas internacionales de sus países miembros, sean ellas desarrolladas en forma conjunta o individual. Tienen que ver, asimismo, con la articulación del Mercosur con el espacio geográfico regional más amplio de América del Sur. El primer hecho fue la nueva reunión del Grupo de los 4 relacionada con las negociaciones de la Rueda Doha en el ámbito de la OMC. Los países del G-4 (Estados Unidos, Unión Europea, India y Brasil) tuvieron durante largas horas los días 17 y 18 de mayo en el Castillo de Val Duchesse, en las afueras de Bruselas (el mismo lugar donde se realizó la negociación que concluyó en 1957 con la firma del Tratado de Roma). Fue precedida por otra reunión informal de los Ministros de 20 países, celebrada en Paris el día anterior en el ámbito de una Conferencia de la OECD. El comunicado final de la reunión de Val Duchesse calificó a las discusiones como productivas (ver su texto en la nota a la prensa nº 232 del 18 de mayo 2007, en www.mre.gov.br). Señala que se conversó sobre todas las áreas de las negociaciones, pero que el enfoque especial fue para la agricultura, el acceso a mercados para productos no agrícolas (NAMA, en la sigla en inglés) y servicios. Se anunció una nueva reunión para después del 19 de junio, probablemente en alguna ciudad europea (se habría descartado Río de Janeiro). El G-4 concluye su comunicado señalando que “permanecemos comprometidos y esperanzados de que nuestros esfuerzo, juntamente con el trabajo que se viene realizando al nivel multilateral en Ginebra, conducirá a la conclusión exitosa de la Rueda hacia el final del corriente año”(traducción nuestra). Nada concreto se anunció tras la reunión. Tanto los comentarios de prensa relacionados con la reunión en París como luego con la de Bruselas, han reflejado el predominio de un cierto escepticismo con respecto a que se estén produciendo avances significativos en cuestiones que son centrales para un desenlace este año de la Rueda Doha, en particular las relacionadas con el conocido triángulo de reducción de los apoyos internos a la producción agrícola, en el caso de los Estados Unidos; de ampliación del acceso al mercado europeo para productos agrícolas, y de acceso a los mercados de países en desarrollo para productos industriales. Días antes, el 9 de mayo, en su informe al Consejo General de la OMC, el Director General Pascal Lamy, reiteró que es posible concluir con las negociaciones este año, pero alertó nuevamente sobre los efectos sistémicos que podrían derivarse de un no cumplimiento de tal objetivo. En general puede observarse que la situación no ha variado significativamente con respecto a hace un mes (ver este Newsletter del mes de abril): la voluntad política continúa manifestándose; las reuniones informales siguen desarrollándose; los progresos concretos no son aún aparentes y, en particular, las negociaciones de acuerdos comerciales preferenciales entre distintos países y grupos de países, también siguen desarrollándose en forma activa. (sobre la evolución más reciente de la Rueda Doha, ver la mencionada presentación de Pascal Lamy y, en particular, la versión en audio de su posterior conferencia de prensa, en la página Web de la OMC: www.wto.org; sobre desarrollos en los distintos componentes de las negociaciones, ver Bridges Weekly Trade News Digest, ICTSD, volume 11, number 17, 16 May 2007, en www.ictsd,org; Carta de Genebra: Informativo sobre a OMC e a Rodada Uruguay, Missâo do Brasil em Genebra, Ano VI, nº 2, maio de 2007; Estado de Situación de las Negociaciones, del INAI, Boletín nº 61, 14 de mayo 2007, en www.inai.org.ar. Ver también los artículos de prensa recopilados por el Evian Group, en su página Web: www.eviangroup.org. Sobre las negociaciones comerciales preferenciales que se están negociando en la actualidad, ver www.bilaterals.org). Otro dato relevante, es el acuerdo que se logró en el Congreso americano sobre las cláusulas que deberán incorporarse en los Tratados de Libre Comercio de los Estados Unidos, siendo probable que ellas incidan en la aprobación de los TLC pendientes con Perú, Panamá y Corea – la impresión dominante en Washington es que el de Colombia no será aprobado en lo inmediato - (ver el acuerdo aprobado el 10 de mayo 2007, “A new trade policy for America”, en www.bilaterals.org). Una cláusula del acuerdo prevé la inclusión de disposiciones que reconozcan que a los inversores extranjeros en los Estados Unidos, no se les otorgarán derechos sustantivos superiores con respecto a las protecciones de las inversiones que reciben los inversores americanos en los Estados Unidos. Es una cláusula relevante teniendo en cuenta que recientemente dos países sudamericanos, Bolivia y Ecuador, han anticipado su intención de renegociar los acuerdos que han firmado en materia de protección de inversiones extranjeras. El segundo hecho fue el anuncio de la designación de Rodrigo Borja, el ex Presidente del Ecuador, como Secretario Permanente de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) (la información disponible es la de la prensa, ya que no se pudo consultar en ninguna fuente oficial el contenido del respectivo anuncio). Como se sabe, éste es el nuevo nombre de lo que antes se denominaba Comunidad Sudamericana de Naciones (CASA). El cambio de nombre se produjo por una decisión política adoptada en ocasión de la Cumbre Sudamericana de la Energía, realizada en Porlamar, isla Margarita, Venezuela, el pasado 16 de abril (ver este Newsletter, del mes de abril último; ver también www.telesurtv.net/secciones/noticias/nota/index.php?ckl=9956). Si bien no se conocen detalles sobre cómo se procedió a su designación, se puede suponer que su misión más inmediata será la de preparar la próxima Cumbre Sudamericana, a realizarse en Colombia. En efecto, en Porlamar se decidió designar una Secretaría Permanente, que tendrá como sede al Ecuador, en el lugar donde está el monumento denominado “La Mitad del Mundo” y designan a los Ministros de Relaciones Exteriores para nombrar al Secretario Permanente y para transformar la Comisión de Altos Funcionarios en Consejo de Delegados o Comisión Política, encomendándole a este Consejo, la redacción de un proyecto de Acuerdo Constitutivo de UNASUR a ser presentado en la III Cumbre en Colombia (ver el texto de lo acordado en el Diálogo Político de Porlamar, en www.comunidadandina.org/sudamerica.htm). Finalmente, el tercer hecho a destacar fue la información de la prensa brasileña sobre la próxima publicación de un documento de la Comisión Europea, por el cual se asignará al Brasil el carácter de aliado estratégico. Esta idea ya estaba incluida en la propuesta de una nueva estrategia con América Latina que la Comisión Europea publicara en el 2006. En ella se señala que “la estrategia para profundizar la asociación entre la UE y América Latina también debe tener en cuenta la importancia y el papel especial de los grandes países de la región. Esto es así, en particular, con respecto a Brasil, país para el que la Unión Europea sólo dispone de exiguas estructuras de diálogo bilateral carentes de dimensión política. Esta situación ya no se ajusta a la rápida evolución de Brasil como polo económico y político mundial. Brasil puede desempeñar un papel de motor en la integración regional, objetivo central además de la estrategia europea respecto al Mercosur” (ver la página 18 del documento “Una asociación reforzada entre la Unión Europea y América Latina - Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo {COM (2005) 636 final}, publicado en el 2006, en http://ec.europa.eu/external_relations/la/doc/com05_636_es.pdf). Tal carácter de socio estratégico, tendrá una primera expresión concreta en la Cumbre Unión Europea-Brasil a realizarse en Lisboa el próximo 4 de julio. En una entrevista de prensa reciente, el Presidente de la Comisión Europea, José Manuel Barroso, había destacado la relación privilegiada que se aspiraba a desarrollar con el Brasil. Lo ha afirmado también en un artículo en la prensa brasileña, el Embajador de Portugal en el Brasil. Concretamente señala que con la mencionada Cumbre en Lisboa, “el diálogo político entre el Brasil y el espacio comunitario europeo alcanzará el más elevado nivel posible, lugar donde en la actualidad, la Unión Europea sólo ha colocado a países como Estados Unidos, Canadá, Rusia, China, Japón y la India” (ver el artículo del Embajador Francisco Seixas da Costa, en “O Estado de Sâo Paulo” del 16 de mayo 2007). Si bien, según el anuncio, el carácter de aliado estratégico que la Unión Europea le otorgará al Brasil, tiene un alcance básicamente político, a fin de comprender la magnitud del hecho cabe recordar tres puntos. El primero es que el diálogo político es uno de los componentes que se supone debería contener la proyectada asociación estratégica bi-regional entre la Unión Europea y el Mercosur. El segundo es que la versión instalada, especialmente del lado europeo, sigue siendo que el mencionado acuerdo bi-regional sólo podría salir una vez que se concluya con la Rueda Doha. Y el tercero es que también la versión oficial, reiterada en la antes mencionada reunión del G-4, en la que participaron tanto la Unión Europea como el Brasil, es que la Rueda Doha debería culminar este año. Cabe apuntar algunos interrogantes que surgen de los tres hechos mencionados y del vínculo que entre ellos puede establecerse. Son interrogantes que puede suponerse estarán presentes en las deliberaciones entre los Ministros de Relaciones Exteriores en la Quinta Reunión Extraordinaria del Consejo de Ministros del Mercosur, a realizarse en Asunción el 21 de mayo y en la que, como tema central, está el de las asimetrías que afectan a los socios de menor dimensión económica. Es en relación a esta cuestión que se han efectuado planteamientos del Uruguay, sobre la necesidad de flexibilizar los compromisos asumidos en relación a la posibilidad de que un socio realice negociaciones comerciales con terceros países, sin hacerlo necesariamente en forma conjunta con los otros socios. El primer hecho evoca interrogantes sobre la intensidad de las consultas que Brasil mantiene con sus socios cuando participa en las reuniones del G-4. Son interrogantes relevantes al menos por dos motivos. Un motivo es que precisamente Brasil siempre ha sostenido que el Mercosur es un proyecto estratégico. Incluso a veces se ha afirmado por analistas y distintos protagonistas, especialmente brasileños, que no siempre parecería ser así en otros casos, por ejemplo en el de Argentina, donde tendería a predominar en muchos sectores – según tales percepciones - una visión sólo comercial del Mercosur. Es razonable suponer entonces que tal carácter estratégico implica una estrecha consulta entre los socios – tanto a nivel gubernamental como empresario - en relación a los distintos frentes de sus negociaciones comerciales internacionales. Se sabe que la Rueda Doha es hoy, como se suele afirmar, “la madre de todas las negociaciones”. El otro motivo tiene que ver con la existencia de un arancel externo común que impide que los socios asuman compromisos individuales con terceros países. Es ello precisamente lo que se argumenta al negársele al Uruguay su aspiración de concluir un Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos – asumiendo que efectivamente Washington estuviere dispuesto a hacerlo – y, eventualmente, con otros países. En el ámbito de la Rueda Doha las concesiones que deban efectuarse en acceso a mercados de productos no agrícolas (NAMA), si bien se relacionan con el arancel consolidado por cada uno de los socios del Mercosur, pueden afectar el arancel externo común aplicado y limitar sus futuras variaciones. Además se supone que los cuatro socios (Venezuela no se ha incorporado aún plenamente al Mercosur ni a su arancel externo común) tendrán que ponerse de acuerdo sobre la integración de sus listas de productos sensibles, entre otros temas complejos. Son todas cuestiones, por lo demás, que dependerán de la apreciación que los cuatro socios tengan del valor real de lo concedido por los países más desarrollados (especialmente los EEUU y la UE) en los distintos elementos de la cuestión agrícola. De ahí la validez de la pregunta: ¿cuándo Brasil negocia en el G-4 – si bien son reuniones informales – refleja los puntos de vista de sus socios en el Mercosur en base a fluidas y oportunas consultas? Cabe recordar que en la larga trayectoria del GATT-OMC, más de una vez se pudo constatar que los principales protagonistas (por ejemplo, los EEUU y la Comunidad Europea, en el “Blair House Agreement” de 1992 que facilitó la conclusión de la Rueda Uruguay), llegaban a acuerdos que luego tenían carácter de hecho consumado para el resto de los países. De ahí que se pueda observar también hoy la sensibilidad sobre la cuestión de la participación efectiva y la transparencia, por parte de los países miembros de la OMC que no están directamente involucrados en las reuniones informales entre los principales protagonistas. Algunos de estos protagonistas, lo son por su importancia significativa en la producción y en el comercio mundial. Otros por entenderse que reflejan la posición de un número más amplio de países. Es el caso del Brasil con el G-20 y también con el Mercosur. El segundo hecho evoca interrogantes sobre cómo se están concertando los socios del Mercosur en relación a la institucionalización del espacio regional sudamericano. Nuevamente es una cuestión que tiene importancia, precisamente por ser el Mercosur un proyecto estratégico y no sólo comercial. ¿Cómo se articularán en el futuro las agendas y decisiones que se adopten en las instituciones del espacio sudamericano, con las del Mercosur e, incluso, con las de la ALADI (y recordemos que el SELA todavía existe y funciona en Caracas)? Es una de las tantas preguntas a responder en el momento de que se negocien, en el marco de su eventual convenio constitutivo, los objetivos, competencias y mecanismos de decisión de las instituciones de UNASUR. Parecería difícil imaginar que ellas no sean objeto de conversación previa entre los socios del Mercosur, más aún que se debe asumir que Venezuela estaría culminando pronto su proceso de incorporación plena. Muchas preguntas evocan el tercer hecho. Algunas podrían referirse a la consistencia de la iniciativa de la Comisión Europea, con su vocación – al menos en los planteamientos oficiales – de contribuir a afirmar al Mercosur como un elemento clave de la estabilidad política y de la integración en América Latina. Dado el creciente carácter multipolar del espacio sudamericano, no puede comprenderse bien la idea de asignar a un país el carácter de interlocutor más válido que los otros. Al menos ello requerirá de una explicación muy cuidadosa. Y es que resulta difícil imaginar un país, por grande que sea, desempeñando un papel significativo en relación a la estabilidad política de la región, si no es por su capacidad para desarrollar o preservar coaliciones con otros países sudamericanos, tal la enhebrada en el Mercosur. Pero, además, ¿si realmente la Rueda Doha podría culminar este año – como lo intenta lograr el G-4 -, no sería preferible esperar para que tal carácter de aliado estratégico sea otorgado para el conjunto del Mercosur? Caso contrario podría interpretarse que la Comisión Europea tiene dudas sobre la posibilidad o conveniencia de concluir un acuerdo de asociación estratégica con el Mercosur - ¿por el hecho de su ampliación? – aún cuando se concluya este año la Rueda Doha. Otras preguntas surgen precisamente por el hecho de ser concebido el Mercosur como un proyecto estratégico. Esto implica que sus instrumentos – tanto la idea del arancel cero como la del arancel externo común – están en función de objetivos estratégicos que son, a la vez, de naturaleza política y económica. La idea de la asociación estratégica con la Unión Europea, en sus tres pilares – político, cooperación económica y libre comercio - ¿no ha sido precisamente reflejo de tal visión del Mercosur como un proyecto estratégico? ¿No deberían todos sus países miembros, adquirir mayor libertad para desarrollar sus propias relaciones económicas internacionales, especialmente las de carácter estratégico? ¿Cómo asegurar, en tal caso, un mínimo de disciplinas colectivas entre los socios? Si se debilitara – en hechos concretos y no en la retórica - la idea del Mercosur como un proyecto estratégico multidimensional ¿no cabría entonces acelerar la flexibilización de algunos instrumentos fundamentales, tal como el programa de liberación comercial y el arancel externo común? Ciudadanos, empresas e inversores, y terceros países, procurarán en los próximos tiempos obtener respuestas a algunos de los interrogantes aquí planteados, sin perjuicio de otros relevantes que se pueden formular. Y allí surge una pregunta adicional: ¿es que la información disponible sobre los temas antes mencionados, al menos en las páginas Web oficiales del Mercosur y de sus países miembros, suficiente como para poder seguir con precisión lo que está ocurriendo en los distintos frentes negociadores? ¿Es esa información equivalente a la que puede obtenerse, por ejemplo en las páginas Web de la OMC o de la Unión Europea? Una visita a tales páginas brinda elementos para responder a estas preguntas.
Para más información, visitar www.felixpena.com.ar
(*) El autor es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación BankBoston y del Núcleo Interdisciplinario Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero
Lecturas recomendadas:
* Arese H., “Introducción al Comercio Exterior”, Grupo Editorial Norma, Buenos Aires, 2007. * CEPAL, “La inversión extranjera en América Latina y el Caribe, 2006”, en www.cepal.org * Barral W.(dir), “Negociaciones Comerciales Multilaterales”, Editorial Mediterránea, Córdoba, 2006. * Bekerman M. y Cerdeiro D., “Integración, Crisis y Patrón de Especialización en Argentina (1994-2005), Documento nº 16, Centro de Estudios de la Estructura Económica (CENES), UBA, Buenos Aires, 2007. * CEDEX, “Encuesta a Pymes Exportadoras”, Centro de Estudios para el Desarrollo Exportador, Universidad de Palermo, Buenos Aires, 2007, en www.palermo.edu/economicas * Dam K, “The Law-Growth Nexus: The Rule of Law and Economic Development”, Brookings Institution Press, Washington D.C., 2006. * Drezner D., “U.S. Trade Strategy: Free versus Fair”, Council on Foreign Relations, New York, 2006. * Guadagni A.A., “Los Próximos 25 Años: Una Visión de la Argentina y el Mundo”, Instituto Di Tella – Siglo XXI, Buenos Aires, 2007. * Leiva Lavalle P. (editor), “Hacia una América Latina Solidaria”, Universidad Miguel de Cervantes – CELARE, Santiago de Chile, 2006. * Matsushita M., Schoenbaum T. & Mavroidis P., The World Trade Organization: Law, Practice and Policy”, Second Edition, The Oxford International Law Library, Oxford University Press, Oxford-New York, 2006. * Organización Mundial del Comercio, “Chile – Sistema de Bandas de Precios y Medidas de Salvaguardia aplicados a determinados productos agrícolas – Recurso de la Argentina al párrafo 5 del artículo 21 del ESD”, AB-2007-2, Informe del Órgano de Apelación, WT/DS207/AB/RW, del 7 de mayo de 2007, en www.wto.org * Revista de Economia & Relaçôes Internacionais, “Artigos do Fórum Permanente de Diálogo Argentino-Brasileiro”, Fundaçâo Armando Alvares Penteado, volum 5, ediçâo especial, Sâo Paulo, 2006.
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