Líbano: situación de la cooperación internacional
Tras de la resolución 1701 del Consejo de Seguridad de la ONU, que el 14 de agosto de 2006 puso fin a la guerra de Líbano, la comunidad internacional se movilizó para ayudar a la población afectada por el conflicto. El 31 de agosto del mismo año se organizó la Conferencia de Donantes en Estocolmo para la reconstrucción de país, en colaboración con el Gobierno libanés y con el apoyo de las Naciones Unidas.
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Chiara Lombardi
Chiara Lombardi
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Los países donantes –Unión Europea, Emiratos Árabes, Estados Unidos y Japón- y las organizaciones internacionales gubernamentales y no gubernamentales, acordaron destinar un total de 940 millones de dólares. La ayuda recogida fue destinada tanto para apoyar al Gobierno libanés en sus primeras obras de reconstrucción tras la guerra, como para socorrer a la población afectada, sobre todo en el sur del país (la zona más castigada por el conflicto, que ya había sufrido la ocupación israelí que concluyó en el 2000). La misión FINUL (Fuerza Interina de las Naciones Unidas para el Líbano, UNIFIL, por sus siglas en inglés) -fuerza de pacificación de las Naciones Unidas actualmente dirigido por un general italiano- ha sido desplegada para monitorizar el sur y la línea azul correspondiente a la frontera israelí, con el objetivo de evitar la aparición de nuevas tensiones. El gran esfuerzo de la comunidad internacional tanto en ámbito militar como en financiación y cooperación, remarca la importancia de asegurar la pacificación efectiva del país, ya que es indudable que interfiere en la crisis de Oriente Medio en general, y en el conflicto palestino-israelí en particular. De hecho, el modo de desarrollar la cooperación internacional ha cambiado profundamente en los últimos años, lo que se hace particularmente evidente en Líbano. Los Objetivos del Milenio muestran como las ayudas para los países en proceso de desarrollo deberían tener un objetivo doble para crear las condiciones adecuadas para el desarrollo económico óptimo y una disminución de la pobreza. Estos son dos objetivos correlativos, ya que una capacidad productiva sostenible y autónoma mejora el nivel de vida de los grupos sociales más vulnerables, aumenta la renta y la ocupación y reduce el riesgo de conflictos sociales. Acompañar a un país durante su proceso de crecimiento económico y social sostenible significa favorecer también el desarrollo de políticas sociales capaces de promover la democracia a nivel local, conteniendo los conflictos de clase y de religión. En el Líbano, la situación de emergencia post-bélica, controlada por el Gobierno gracias a las ayudas bilaterales, ha sido aprovechada por los países donantes para confirmar y consolidar una ruta de apoyo para el desarrollo socioeconómico del país. Después de un plan global de reconstrucción inmediato de las infraestructuras y de la asistencia humanitaria, la atención de la comunidad internacional se trasladó hacia el refuerzo de las capacidades de construcción a nivel gubernativo así como de la promoción de reformas estructurales en grado de acompañar al país hacia un desarrollo efectivo y una consolidación democrática nacional, paso complicado debido a la constante situación de inestabilidad política. Durante la segunda conferencia internacional que tubo lugar en París el 25 de enero de 2007, el Gobierno presentó un plan quinquenal de reformas económicas y sociales a través de un programa de privatización para la mejora de la distribución de los servicios básicos ofrecidos a la población. La preparación del plan de reforma se ve complicada y ralentizada por el hecho de que el presidente de la República Emile Lahoud continua negando la legitimidad del ejecutivo y las inminentes elecciones presidenciales (que ya han sido aplazadas durante un mes a causa de las tensiones políticas) podrían comprometer las nuevas medidas institucionales previstas. Por primera vez el Gobierno ha predispuesto una estructura adecuada para llevar a cabo las reformas. Esta estructura asegura una fuerte titularidad gobernativa incluso distribuyendo la responsabilidad entre las instituciones públicas. La Oficina de Coordinación del Programa de Reformas del Gobierno (GRPCO) continúa dirigiendo el desarrollo del programa del conjunto de reformas socioeconómicas establecidas y supervisa el trabajo de las tres Comisiones Interministeriales (social, económica y para las infraestructuras y la privatización) presididas por el Presidente del Consejo de Ministros. Gracias a la colaboración entre las Comisiones, los Ministerios, las Instituciones y los otros actores de la sociedad civil libanesa con los países donantes, se han podido llevar a cabo importantes avances en el ámbito de las reformas previstas.En cuanto al Ministerio de Asuntos Sociales, se ha formulado un plan estratégico con el objetivo de mejorar la condición social especialmente de los grupos sociales más vulnerables, estudiando los indicadores sociales que pudieran definir la manera de ser de la sociedad libanesa. Un avance importante ha sido posible, en colaboración con iniciativas locales de desarrollo, gracias sobre todo al Programa de Naciones Unidas Para el Desarrollo (PNUD) Art Gold, una amplia intervención para el desarrollo donde Italia es el mayor donante, realizado en colaboración con el Consejo Desarrollo y Reconstrucción (CDR) y con las Agencias de Desarrollo Económico Local (LEDA), que goza del apoyo de la cooperación descentralizada y de los colaboradores locales, con el objetivo de dar un mayor protagonismo a la sociedad civil a través de un auténtico desarrollo local. Los cantidades aportadas por los Países Donantes presentes en París alcanzan poco más de 7 millones de dólares para apoyar económicamente al Gobierno libanés y su relativa asistencia técnica (en total, 1.250 millones de dólares), para proyectos de desarrollo (1.070 millones de dólares), para financiar al sector privado, y por último para la “ayuda en general“. La agencia que más contribuye es el Banco de Inversiones Europeo (1,248 millones de dólares distribuidos entre las diversas modalidades), seguido por el Banco Mundial. En cuanto a los Países Donantes, la mayor financiación la aporta Arabia Saudí (1.100 millones de dólares), seguido de Estados Unidos (890 millones) y de Francia que con 650 millones de dólares es el primer país donante europeo, incluso por delante de la Comisión Europea (que dona 486 millones de dólares). Italia también ocupa un papel relevante entre los donantes principales. Por tanto, los fondos que se recogieron durante la Conferencia de París ascienden a 156 millones de dólares, que se deben dividir entre el apoyo a las Agencias de las Naciones Unidas y a los actores principales, institucionales o no, de la sociedad libanesa, préstamos y apoyo directo a proyectos.En la práctica, a través de los acuerdos de París, la comunidad internacional debe garantizar un apoyo económico-financiero adecuado para un país que importa el 90% de los bienes que consume y que ha visto cómo muchas de sus riquezas han desaparecido a causa del conflicto. El plano de reforma predispuesto por el Gobierno constituye un elemento necesario para reactivar, de aquí a cinco años, del desarrollo económico del País. La distribución territorial de las intervenciones se concentran mayoritariamente en el sur del país, la zona más afectada por el conflicto y víctima de la ocupación israelí, aunque también se desarrollan diversos proyectos en la periferia de las grandes ciudades (Beirut, Saida y Trípoli), en el Valle de Bekaa y en Akkar, regiones caracterizadas por una pobreza endémica. Sin embargo, las agencias nacionales de cooperación trabajan en diversos sectores tradicionales – apoyo al sector rural, económico e incentivos al empleo, al sector de producción de servicios básicos, asistencia técnica y formación para la gestión de los mismos, refuerzo del sector social y de los actores locales implicados, incentivos a la asociación local para un mayor desarrollo democrático – la tendencia es la de favorecer una división temática de los donantes implicados.Esto podría hacer disminuir los riesgos de superposición de las actividades de las organizaciones de cooperación, un riesgo bastante real en Líbano, aunque se haya en parte superado gracias a los acuerdos de coordinación, dirigidos a formular una estrategia para el país capaz de optimizar la confluencia de intervenciones complementarias. En el caso de la Unión Europea, por ejemplo, a parte del hecho de que algunos países han realizado un esfuerzo mucho mayor que otros (basta comparar, por ejemplo, las iniciativas diplomáticas francesas con el enorme esfuerzo realizado por Italia en recursos humanos, financieros y militares), se podría fomentar una presencia más homogénea y sólida, así como una colaboración de los países miembros más unitaria y menos fragmentada. Sin embargo, está consiguiendo evitarse una total dispersión de las ayudas gracias a la labor constante de coordinación que desarrollan tanto los donantes como las instituciones del Gobierno central y de los gobiernos locales, cuya principal obligación es dirigir las acciones de cooperación, identificando las necesidades y las exigencias del territorio.A todo esto deben añadirse también las emergencias que con tanta frecuencia surgen de forma imprevista en un país caracterizado por una fuerte inestabilidad política, afectando especialmente a los estratos más vulnerables de la población, es decir: mujeres, niños y refugiados palestinos, que representan el 10% de la población libanesa. De hecho, estos refugiados representan en sí mismos una constante situación de emergencia humanitaria ya que los 12 campos que están presentes en el territorio libanés se encuentran sobresaturados y no disponen siquiera de los servicios mínimos para garantizar los derechos fundamentales de la población que en ellos reside. Después de que estallasen los enfrentamientos que tuvieron lugar a finales de mayo en el campo palestino de Nahr El Barred y en los que estuvieron implicados el ejército libanés y el grupo radical Fatah al-Islam, la Comunidad internacional (incluida Italia, que realizó una contribución de 2.600.000 dólares destinados a ACNUR), a petición del Gobierno libanés, se puso rápidamente en marcha para afrontar la situación de emergencia. ACNUR realizó una petición de emergencia solicitando 55 millones de dólares para financiar intervenciones de primera asistencia, sobre todo en sectores prioritarios (servicios sociales, educativos, sanitarios, alimentarios, de alojamiento, etc.). Por tanto, hoy por hoy, la cooperación internacional debe ser capaz no sólo de reconstruir las zonas afectadas por el conflicto y de apoyar la recuperación socioeconómica respaldando reformas políticas; sino también de adoptar una estructura flexible capaz de enfrentarse a situaciones de emergencia imprevistas, que pueden estallar con relativa frecuencia debido a la grave inestabilidad política actual.
Los países donantes –Unión Europea, Emiratos Árabes, Estados Unidos y Japón- y las organizaciones internacionales gubernamentales y no gubernamentales, acordaron destinar un total de 940 millones de dólares. La ayuda recogida fue destinada tanto para apoyar al Gobierno libanés en sus primeras obras de reconstrucción tras la guerra, como para socorrer a la población afectada, sobre todo en el sur del país (la zona más castigada por el conflicto, que ya había sufrido la ocupación israelí que concluyó en el 2000). La misión FINUL (Fuerza Interina de las Naciones Unidas para el Líbano, UNIFIL, por sus siglas en inglés) -fuerza de pacificación de las Naciones Unidas actualmente dirigido por un general italiano- ha sido desplegada para monitorizar el sur y la línea azul correspondiente a la frontera israelí, con el objetivo de evitar la aparición de nuevas tensiones. El gran esfuerzo de la comunidad internacional tanto en ámbito militar como en financiación y cooperación, remarca la importancia de asegurar la pacificación efectiva del país, ya que es indudable que interfiere en la crisis de Oriente Medio en general, y en el conflicto palestino-israelí en particular. De hecho, el modo de desarrollar la cooperación internacional ha cambiado profundamente en los últimos años, lo que se hace particularmente evidente en Líbano. Los Objetivos del Milenio muestran como las ayudas para los países en proceso de desarrollo deberían tener un objetivo doble para crear las condiciones adecuadas para el desarrollo económico óptimo y una disminución de la pobreza. Estos son dos objetivos correlativos, ya que una capacidad productiva sostenible y autónoma mejora el nivel de vida de los grupos sociales más vulnerables, aumenta la renta y la ocupación y reduce el riesgo de conflictos sociales. Acompañar a un país durante su proceso de crecimiento económico y social sostenible significa favorecer también el desarrollo de políticas sociales capaces de promover la democracia a nivel local, conteniendo los conflictos de clase y de religión. En el Líbano, la situación de emergencia post-bélica, controlada por el Gobierno gracias a las ayudas bilaterales, ha sido aprovechada por los países donantes para confirmar y consolidar una ruta de apoyo para el desarrollo socioeconómico del país. Después de un plan global de reconstrucción inmediato de las infraestructuras y de la asistencia humanitaria, la atención de la comunidad internacional se trasladó hacia el refuerzo de las capacidades de construcción a nivel gubernativo así como de la promoción de reformas estructurales en grado de acompañar al país hacia un desarrollo efectivo y una consolidación democrática nacional, paso complicado debido a la constante situación de inestabilidad política. Durante la segunda conferencia internacional que tubo lugar en París el 25 de enero de 2007, el Gobierno presentó un plan quinquenal de reformas económicas y sociales a través de un programa de privatización para la mejora de la distribución de los servicios básicos ofrecidos a la población. La preparación del plan de reforma se ve complicada y ralentizada por el hecho de que el presidente de la República Emile Lahoud continua negando la legitimidad del ejecutivo y las inminentes elecciones presidenciales (que ya han sido aplazadas durante un mes a causa de las tensiones políticas) podrían comprometer las nuevas medidas institucionales previstas. Por primera vez el Gobierno ha predispuesto una estructura adecuada para llevar a cabo las reformas. Esta estructura asegura una fuerte titularidad gobernativa incluso distribuyendo la responsabilidad entre las instituciones públicas. La Oficina de Coordinación del Programa de Reformas del Gobierno (GRPCO) continúa dirigiendo el desarrollo del programa del conjunto de reformas socioeconómicas establecidas y supervisa el trabajo de las tres Comisiones Interministeriales (social, económica y para las infraestructuras y la privatización) presididas por el Presidente del Consejo de Ministros. Gracias a la colaboración entre las Comisiones, los Ministerios, las Instituciones y los otros actores de la sociedad civil libanesa con los países donantes, se han podido llevar a cabo importantes avances en el ámbito de las reformas previstas.En cuanto al Ministerio de Asuntos Sociales, se ha formulado un plan estratégico con el objetivo de mejorar la condición social especialmente de los grupos sociales más vulnerables, estudiando los indicadores sociales que pudieran definir la manera de ser de la sociedad libanesa. Un avance importante ha sido posible, en colaboración con iniciativas locales de desarrollo, gracias sobre todo al Programa de Naciones Unidas Para el Desarrollo (PNUD) Art Gold, una amplia intervención para el desarrollo donde Italia es el mayor donante, realizado en colaboración con el Consejo Desarrollo y Reconstrucción (CDR) y con las Agencias de Desarrollo Económico Local (LEDA), que goza del apoyo de la cooperación descentralizada y de los colaboradores locales, con el objetivo de dar un mayor protagonismo a la sociedad civil a través de un auténtico desarrollo local. Los cantidades aportadas por los Países Donantes presentes en París alcanzan poco más de 7 millones de dólares para apoyar económicamente al Gobierno libanés y su relativa asistencia técnica (en total, 1.250 millones de dólares), para proyectos de desarrollo (1.070 millones de dólares), para financiar al sector privado, y por último para la “ayuda en general“. La agencia que más contribuye es el Banco de Inversiones Europeo (1,248 millones de dólares distribuidos entre las diversas modalidades), seguido por el Banco Mundial. En cuanto a los Países Donantes, la mayor financiación la aporta Arabia Saudí (1.100 millones de dólares), seguido de Estados Unidos (890 millones) y de Francia que con 650 millones de dólares es el primer país donante europeo, incluso por delante de la Comisión Europea (que dona 486 millones de dólares). Italia también ocupa un papel relevante entre los donantes principales. Por tanto, los fondos que se recogieron durante la Conferencia de París ascienden a 156 millones de dólares, que se deben dividir entre el apoyo a las Agencias de las Naciones Unidas y a los actores principales, institucionales o no, de la sociedad libanesa, préstamos y apoyo directo a proyectos.En la práctica, a través de los acuerdos de París, la comunidad internacional debe garantizar un apoyo económico-financiero adecuado para un país que importa el 90% de los bienes que consume y que ha visto cómo muchas de sus riquezas han desaparecido a causa del conflicto. El plano de reforma predispuesto por el Gobierno constituye un elemento necesario para reactivar, de aquí a cinco años, del desarrollo económico del País. La distribución territorial de las intervenciones se concentran mayoritariamente en el sur del país, la zona más afectada por el conflicto y víctima de la ocupación israelí, aunque también se desarrollan diversos proyectos en la periferia de las grandes ciudades (Beirut, Saida y Trípoli), en el Valle de Bekaa y en Akkar, regiones caracterizadas por una pobreza endémica. Sin embargo, las agencias nacionales de cooperación trabajan en diversos sectores tradicionales – apoyo al sector rural, económico e incentivos al empleo, al sector de producción de servicios básicos, asistencia técnica y formación para la gestión de los mismos, refuerzo del sector social y de los actores locales implicados, incentivos a la asociación local para un mayor desarrollo democrático – la tendencia es la de favorecer una división temática de los donantes implicados.Esto podría hacer disminuir los riesgos de superposición de las actividades de las organizaciones de cooperación, un riesgo bastante real en Líbano, aunque se haya en parte superado gracias a los acuerdos de coordinación, dirigidos a formular una estrategia para el país capaz de optimizar la confluencia de intervenciones complementarias. En el caso de la Unión Europea, por ejemplo, a parte del hecho de que algunos países han realizado un esfuerzo mucho mayor que otros (basta comparar, por ejemplo, las iniciativas diplomáticas francesas con el enorme esfuerzo realizado por Italia en recursos humanos, financieros y militares), se podría fomentar una presencia más homogénea y sólida, así como una colaboración de los países miembros más unitaria y menos fragmentada. Sin embargo, está consiguiendo evitarse una total dispersión de las ayudas gracias a la labor constante de coordinación que desarrollan tanto los donantes como las instituciones del Gobierno central y de los gobiernos locales, cuya principal obligación es dirigir las acciones de cooperación, identificando las necesidades y las exigencias del territorio.A todo esto deben añadirse también las emergencias que con tanta frecuencia surgen de forma imprevista en un país caracterizado por una fuerte inestabilidad política, afectando especialmente a los estratos más vulnerables de la población, es decir: mujeres, niños y refugiados palestinos, que representan el 10% de la población libanesa. De hecho, estos refugiados representan en sí mismos una constante situación de emergencia humanitaria ya que los 12 campos que están presentes en el territorio libanés se encuentran sobresaturados y no disponen siquiera de los servicios mínimos para garantizar los derechos fundamentales de la población que en ellos reside. Después de que estallasen los enfrentamientos que tuvieron lugar a finales de mayo en el campo palestino de Nahr El Barred y en los que estuvieron implicados el ejército libanés y el grupo radical Fatah al-Islam, la Comunidad internacional (incluida Italia, que realizó una contribución de 2.600.000 dólares destinados a ACNUR), a petición del Gobierno libanés, se puso rápidamente en marcha para afrontar la situación de emergencia. ACNUR realizó una petición de emergencia solicitando 55 millones de dólares para financiar intervenciones de primera asistencia, sobre todo en sectores prioritarios (servicios sociales, educativos, sanitarios, alimentarios, de alojamiento, etc.). Por tanto, hoy por hoy, la cooperación internacional debe ser capaz no sólo de reconstruir las zonas afectadas por el conflicto y de apoyar la recuperación socioeconómica respaldando reformas políticas; sino también de adoptar una estructura flexible capaz de enfrentarse a situaciones de emergencia imprevistas, que pueden estallar con relativa frecuencia debido a la grave inestabilidad política actual.
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Conclusiones
El escenario que se presenta en Líbano se ha complicado como consecuencia de las constantes situaciones de emergencia fruto de la sucesión de conflictos consustanciales al país, a las que se suma el vacío de poder actual (el Parlamento no se reúne desde noviembre del año pasado). En este sentido, se espera que el objetivo principal de la Cooperación Internacional (cuya presencia en Líbano es muy fuerte a través de actores, gubernamentales y no gubernamentales) sea el de reforzar la capacidad del Gobierno, tanto a nivel central como local, para que los programas de emergencia y desarrollo llevados a cabo puedan sostenerse en el futuro y favorezcan un progreso socioeconómico real, que constituya la base de una auténtica pacificación del país y de la región.
Conclusiones
El escenario que se presenta en Líbano se ha complicado como consecuencia de las constantes situaciones de emergencia fruto de la sucesión de conflictos consustanciales al país, a las que se suma el vacío de poder actual (el Parlamento no se reúne desde noviembre del año pasado). En este sentido, se espera que el objetivo principal de la Cooperación Internacional (cuya presencia en Líbano es muy fuerte a través de actores, gubernamentales y no gubernamentales) sea el de reforzar la capacidad del Gobierno, tanto a nivel central como local, para que los programas de emergencia y desarrollo llevados a cabo puedan sostenerse en el futuro y favorezcan un progreso socioeconómico real, que constituya la base de una auténtica pacificación del país y de la región.
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Traducción de Laura Casas y Paula Martos Ardid
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Equilibri.net - Italy/09/11/2007
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