Unión Europea: la Política Europea de Vecindad revela nuevas ambiciones político-económicas

Las ampliaciones de 2004 y 2007 han tenido consecuencias significativas en el concepto geográfico y político de Europa. Los nuevos miembros de la Unión Europea traen nuevos vecinos a las fronteras de la Unión. Este cambio implica la necesidad de elaborar un plan de acción y de relación con los países limítrofes. Sin embargo, los escenarios y los actores en los diversos contextos regionales europeos son diferentes. La orilla sur es demográficamente explosiva y posee un patrimonio cultural de referencia muy distinto. Al este, se encuentra la débil frontera cultural y económica y la intransigencia bielorrusa. Finalmente, la rica región del Caúcaso está plagada de rivalidades interétnicas y marcada por la carrera por el petróleo. El intento de elaborar un marco integral de acción para el entorno geográfico inmediato a través de la Política Europea de Vecindad es el espejo de la fuerza o la debilidad geopolítica europea. Su transformaciónservirá para mostrar las estrategias y expectativas actuales de la Unión Europea.

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Vera Rangone
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La Política Europea de Vecindad: una mirada al cambio

Los orígenes de la idea de formular la PEV se remontan a 2002. Desde fue redactada en 2004, su objetivo ha sido garantizar la estabilidad y el bienestar de la macro-región euro-mediterránea. Esta política es necesaria, para prevenir posibles terremotos políticos y económicos en la periferia que podrían ocasionar, a su vez, problemas en el centro. Los interlocutores de esta política son los actores de la ribera sur del Mediterráneo (Marruecos, Argelia, Túnez, Libia, Egipto, Israel, la Autoridad Palestina, Jordania, Líbano y Siria) y los nuevos países vecinos del este (Bielorrusia, Ucrania y Moldavia) y del sureste (Georgia, Armenia y Azerbaiyán). En el marco de la PEV se definen los distintos planes de acción, que consisten básicamente en acuerdos bilaterales a medio y largo plazo.

Integración económica, movilidad, seguridad energética y mayor asistencia técnica y financiera fueron las palabras clave pronunciadas por la comisaria europea Benita Ferrero-Waldner durante la apertura de la conferencia celebrada el pasado septiembre. No se habló, en cambio, de adopción de estándares en el campo de los derechos humanos y los valores democráticos, como tampoco se apreció diversificación regional en la definición de los programas. Respecto a las prometedoras líneas guía de la PEV diseñadas en 2004, Europa se muestra preparada en el ámbito de la cooperación, pero está lejos de mostrarse acogedora.

Este escenario tiene como trasfondo la reestructuración del sistema de financiación. Mientras que en la programación financiera del período 2000-2006 los fondos se distribuían en su mayor parte entre de los programas regionales TACIS, en los países de la Comunidad de Estados Independientes, y los programas MEDA, en los países de la región mediterránea, en la programación para 2007-2013, en cambio, el marco de referencia ha cambiado: la financiación para los proyectos de cooperación saldrá de un fondo único, el European Neighbourhood and Partnership Development Instrument (ENPI), que se convierte en el sostén directo de cada uno de los Planes de Acción. En la planificación indicativa 2007-2010 se destinan alrededor de mil millones de euros para programas regionales y de cooperación transfronteriza, mientras que los cinco mil millones restantes constituyen el fondo para los proyectos individuales, la mayoría de los cuales se desarrollan en los países de la región mediterránea.

De esta manera, la especificidad de las relaciones entre la UE y sus vecinos mejora, aunque pierde coherencia en el marco general de referencia. En resumen, estas relaciones siguen dependiendo en gran medida de la voluntad de implicación de los países fronterizos. Además no hay que olvidar que el atractivo de la Unión Europea no es el mismo para todos estos países.

La ribera mediterránea

A excepción de Siria y Libia, los países ribereños del Mediterráneo se han mostrado favorables a la realización de los Planes de Acción con la Unión Europea. Es de gran importancia en este sentido el acuerdo de seguridad energética con Egipto y Argelia que debería concretarse antes de fin de año. La financiación con la que cuentan los acuerdos suscritos en la zona sur es mucho mayor que la de los de la zona este. El presupuesto para el periodo 2007-2010 para los gastos que deben destinarse a los acuerdos individuales con Egipto, Marruecos y la Autoridad Nacional Palestina supera los 500 millones de euros. Los pilares de la buena vecindad expuestos durante la conferencia no han perturbado demasiado a estos actores, puesto que se reconocen más como socios que como aspirantes a miembros.

La vertiente oriental

Las posturas de los países de la zona es algo diferente y poliédrica. Las fronteras terrestres plantean muchos más interrogantes que las marítimas. Ucrania, que firmó el Plan de Acción de 2005 y que es un socio energético de la UE, es el país menos satisfecho con la nueva postura europea. La limitación de la política de vecindad rebaja sus expectativas como futuro estado miembro, condición que considera que tener en pleno derecho. Moldavia también está descontenta, ya que también firmó el citado Plan de Acción, entre cuyos objetivos figuraba la participación europea en la gestión del conflicto con Transnistria. A pesar de que estos países participan activamente en la PEV, no esperan de ella únicamente una buena vecindad.

El caso bielorruso, en cambio, es muy diferente. La autárquica Bielorrusia de Lukashenko aún no ha firmado el Plan de Acción de la PEV y no tiene la menor intención de hacerlo. La Unión Europea no es capaz de entablar ningún tipo de negociación con este estado fronterizo y con una estabilidad muy precaria.

La PEV no es más que un conjunto de acuerdos bilaterales, que carecen de un plan concreto de política exterior capaz de reconducir a países intratables como Bielorrusia, Siria y Libia. Con estos países la UE no ha acordado aún ningún Plan de Acción y tampoco posee un plan concreto de ampliación que pueda aclarar las expectativas de aquellos que están deseosos de cooperar, como Ucrania.

Los motivos son muchos y muy relacionados entre sí. En primer lugar, la absorción de las últimas ampliaciones está aún en curso, mientras se plantean en el horizonte las candidaturas de Croacia y Turquía. También cuenta la incapacidad o la falta de voluntad de los representantes europeos para formular una línea estratégica que se extienda hacia oriente. No es menos importante, además, la presencia y la influencia de Rusia como interlocutor regional ineludible para cualquier reconfiguración de la zona.

Moscú: duro interlocutor para la PEV

Rusia ejerce el doble papel de vecino e interlocutor regional siempre presente. En el primer caso, la Federación Rusa cuida el trato con la Unión Europea mediante el establecimiento de relaciones estratégicas, cuyas líneas guía se definieron en la cumbre de San Petersburgo en mayo de 2003, con la creación de cuatro ámbitos de cooperación: económico; libertad, seguridad y justicia; seguridad exterior e investigación y desarrollo.Rusia respondió con un No rotundo a la PEV, considerando que no valoraba correctamente el peso de su influencia. De hecho, Rusia es un actor imprescindible para afrontar cualquier cuestión en el contexto de la Europa Oriental. También es por ello que la UE no puede sino actuar con cautela respecto a las expectativas de ingreso de Ucrania y Moldavia como países miembros.

Otro aspecto que no habría que infravalorar, sin embargo, es que las velocidades y los ámbitos de integración y cooperación de los países vecinos pueden dificultar o agudizar las tensiones existentes en la zona. Un claro ejemplo es la regulación de la expedición de pasaportes en Georgia y Rusia. En la Federación Rusa la expedición de visados desde y hacia la Unión Europea es relativamente sencilla comparada con la georgiana. Este es un aspecto que influye también en la posición relativamente privilegiada de las hermanas de las repúblicas independentistas georgianas.Todo esto, más que un ejemplo de los efectos evidentes de esta política, pretende ser un punto para la reflexión sobre la ponderación y la articulación regional del nivel de integración. Es necesaria una estrategia adecuada para evitar que la zona entre Europa y Rusia se vea aplastada y sin soluciones a largo plazo.

Conclusiones

La suspensión de una respuesta política a la cuestión abierta de las fronteras de la Unión Europea puede defraudar a corto plazo las expectativas de los países con voluntad de entrar en la UE. Sin embargo, no deja de ser una respuesta pragmática a la difícil gestión de las recientes ampliaciones de la UE. Además, desplazar el foco de la política de vecindad hacia la cooperación económica puede ser la premisa para crear una nueva positividad más allá del acquis comunitario, que no interesa a todos. Este sería también el presupuesto para hacer converger también las expectativas de los aspirantes a candidatos hacia una relación igualmente satisfactoria con la Unión Europea. Sin embargo, la falta de coherencia regional de los distintos planes de acción hace que esta línea de desarrollo sea poco viable.

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Traducción de Mauro Sturlese

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